Пояснительная записка
к проекту Федерального закона
О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации

(внесение изменений и дополнений в Федеральный Закон Российской Федерации «О рекламе», Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, и Уголовный Кодекс Российской Федерации для противодействия массовым рассылкам электронных сообщений - спаму)

Электронная почта стала в последние годы эффективным средством связи, управления и бизнеса. Большинство организаций и все большее число граждан России используют ее ежедневно, в том числе, для установления деловых контактов, проведения переговоров, обмена информацией. Электронная почта является совершенной в техническом отношении и недорогой альтернативой обычным средствам связи, таким как телефон, телеграф и телефакс.

Во многих областях человеческой деятельности, таких как, например, образование или сфера услуг электронная почта активно вытесняет традиционные средства связи и становится привычным ожидать надежной ее работы. Любые перебои в функционировании электронной почты, например, в силу технических причин влекут материальные потери. Невозможность вовремя получить важную информацию посредством электронной почты может затруднить деятельность предприятий и организаций. Еще более серьезные последствия могут быть при перебоях в функционировании электронной почты в области здравоохранения и в сфере управления.

Развитие электронной почты является одним из приоритетов для придания экономике России конкурентоспособности в мире.

Наряду с развитием электронной почты растут угрозы ее функционированию. Глобальной проблемой стал так называемый спам, т.е. массовая рассылка сообщений, в основном, рекламного характера, не запрошенных получателями.

Массовая рассылка электронных сообщений приводит к потере производительности работы тех людей, которые используют электронную почту в повседневной деятельности. Тратится значительнее время на уничтожение ненужных сообщений, рассылаемых иногда в миллионы адресов одновременно. При уничтожении ненужных сообщений могут быть потеряны важные сообщения. Кроме того, массовые рассылки зачастую используются для распространения вредоносных программ.

Над проблемой защиты электронной почты от спама активно работают как специалисты в области информационных технологий, так и юристы во всем мире. Использование технологических решений в настоящее время позволяет отфильтровать значительную часть спама.

При этом у технологических средств борьбы есть очевидные недостатки. Во-первых, в числе отфильтрованных сообщений могут оказаться и те, которые важны для получателя. Во-вторых, такие средства вряд ли способны искоренить спам, т.к. все технологические решения направлены на борьбу с последствиями уже совершенных действий. Только закон способен повлиять на людей и устранить причину возникновения спама.

Причина возникновения спама в том, что это источник дохода для определенного круга людей. Эти люди обладают специальными познаниями в области программирования и функционирования информационных сетей, имеют корыстную цель, осознают вредные последствия своих действий и свою безнаказанность и продолжают создавать незапрошенные электронные сообщения и технологии для их массовой рассылки.

В ответ на меры борьбы, создатели спама используют все более изощренные методы рассылок, включая заражение компьютеров вредоносными программами.

К этим людям необходимо применять меры воздействия, чтобы побудить их прекратить деятельность, приносящую вред миллионам пользователей. Такие меры воздействия могут быть установлены только законом и такие законы уже приняты в наиболее развитых в экономическом отношении странах, в частности, в странах Европейского союза и в США.

Наиболее целесообразным представляется внесение изменений в действующие законы России, которые ясно причислили бы спам к правонарушениям и преступлениям. В числе первоочередных мер, следовало бы внести изменения в Закон о Рекламе, а также в Кодекс об административных правонарушениях и Уголовный Кодекс.

При этом следует учитывать следующие важные обстоятельства:

1. Спам не должен отождествляться с рекламой. Действительно, технологии массовых рассылок в большинстве случаев используется для распространения рекламы. Но те же технологии могут использоваться и в иных целях, например пропагандистских, или в целях распространения вредоносных программ. Поэтому изменение только закона о рекламе недостаточно для эффективной борьбы со спамом.

2. Независимо от содержания спама, носящего рекламный характер, он должен быть запрещен. Несмотря на то, что рекламное сообщение, полученное с помощью технологий массовых рассылок, может оказаться полезным для некоторых из его адресатов, несопоставимо большему количеству людей спам причиняет только вред. Кроме того, вред причиняется Интернет-провайдерам, вынужденным наращивать мощности (только для того, чтобы быть в состоянии обработать огромный объем незапрошенных сообщений) и затрачивать усилия специалистов на борьбу с массовыми рассылками.

3. Следует ограничиться законодательным запрещением только массовых рассылок, осуществляемых посредством электронной почты, избегая увязок с почтовой связью и попыток урегулировать все разом.

Аналогии с почтовой связью неуместны потому, что рассылка рекламы с помощью обычных писем не представляла и никогда не будет представлять из себя проблемы, равной электронным рассылкам. Изготовление обычных писем и их рассылка не носят массового характера, так как связаны с затратами, несоизмеримо большими, нежели изготовление электронных писем.

Что касается рекламных листков, опускаемых в почтовые ящики, без использования услуг почты, то правильнее причислять такие рекламные листки к обычному мусору, нежели пытаться урегулировать их распространение вместе с электронными рассылками.

4. Эффективное противодействие спаму предполагает использования оперативно-розыскных мероприятий, которые могут проводиться только в рамках расследования преступлений. Поэтому, для эффективной борьбы со спамом следует совершенствовать уголовное законодательство.

П. 4 статьи 13 Закона о рекламе следовало бы изменить следующим образом
Статья 13. Особенности рекламы в кино- и видеообслуживании, справочном обслуживании, рекламы в сети связи общего пользования

…4. Не допускается использование рекламодателями сети связи общего пользования для рассылки рекламы посредством сообщений электросвязи, за исключением случаев, когда такая рассылка осуществляется с предварительного согласия адресатов и рассылки лицам, связанным договорными отношениями с рекламодателем. Рекламодатель обязан прекратить рассылку в адрес любого лица, которое обратилось с требованием прекратить рассылку

Кроме того, следовало бы дополнить Кодекс об Административных Правонарушениях статьей следующего содержания:

Статья 13.25. Массовая рассылка сообщений электросвязи

Использование сети связи общего пользования для массовая рассылка сообщений электросвязи рекламного или агитационного характера, за исключением рассылки с предварительного согласия адресатов или рассылки лицам, связанным договорными отношениями с отправителем
влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от десяти до пятнадцати минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от пятисот до одной тысячи минимальных размеров оплаты труда.

 Уголовный кодекс следует дополнить статьей следующего содержания

Статья 274.1 Массовая рассылка сообщений электросвязи

1. Осуществление лицом, имеющим доступ к ЭВМ, массовой рассылки сообщений электросвязи, если такая рассылка осуществлена без предварительного согласия адресатов, с использованием средств и программ, затрудняющих идентификацию лица и используемой таким лицом ЭВМ, вводящих адресатов в заблуждение относительно характера сообщения или его отправителя а равно с использованием средств обхода защиты сетей связи
наказываются штрафом в размере до двухсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до восемнадцати месяцев.

2. То же деяние, совершенное группой лиц по предварительному сговору -
наказывается штрафом в размере до пятисот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до двух лет, либо исправительными работами на срок от одного года до двух лет, либо арестом на срок от трех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до пяти лет.

Внесение изменений в указанные законы соответствует мировой практике. В частности Директиве Европарламента 2002/58/ЕС, принятой 12 июля 2002 года и обязательной для членов ЕС.

«Использование автоматических систем дозвона, факсов или электронной почты для целей прямого маркетинга не допускается, за исключением случаев, когда это делается с предварительного согласия потребителя» (Директива Европарламента 2002/58/ЕС).

Принятие данного законопроекта не предполагает признание актов федерального законодательства утратившими силу, а также не требует дополнительных финансовых затрат, создание новых структур исполнительной власти и изменения действующего налогового законодательства.